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《地下水管理條例》解讀

瀏覽次數：0次   信息發(fā)布：網站管理員  發(fā)布時間：2021-11-28 11:32:02

2021年10月21日，國務院總理李克強簽署第748號國務院令，公布《地下水管理條例》（以下簡稱《條例》），自2021年12月1日起施行。《條例》在《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》《土壤污染防治法》等法律相關規(guī)定的基礎上，做出了一系列理念創(chuàng)新和制度安排，對于強化我國地下水管理，防治地下水超采和污染，保障地下水質量和可持續(xù)利用，推進生態(tài)文明和美麗中國建設提供了重要的法律依據，可謂亮點紛呈。

【亮點一】緊密結合地下水所具備的水環(huán)境、水資源、地質資源等多重屬性，明確相關部門職責，實施“齊抓共管”。

《條例》第四條規(guī)定“國務院水行政主管部門負責全國地下水統(tǒng)一監(jiān)督管理工作。國務院生態(tài)環(huán)境主管部門負責全國地下水污染防治監(jiān)督管理工作。國務院自然資源等主管部門按照職責分工做好地下水調查、監(jiān)測等相關工作”。地下水管理權限分散在不同的部門，主要涉及生態(tài)環(huán)境、水行政、自然資源3個部門。按照2018年國務院部門“三定”方案，生態(tài)環(huán)境部門負責全國地下水污染防治和生態(tài)保護的監(jiān)督管理；水行政部門指導地下水開發(fā)利用和地下水資源管理保護，組織指導地下水超采區(qū)綜合治理，對江河湖庫和地下水實施監(jiān)測；自然資源部門監(jiān)督管理地下水過量開采及引發(fā)的地面沉降等地質問題?！稐l例》的出臺，進一步明確和細化了各部門的職責和任務，為齊抓共管地下水奠定了堅實的法律基礎。

【亮點二】緊貼地下水污染隱蔽性、復雜性和難修復性等多重特征，抓住重點污染源，實施“預防為主”。

《條例》用相當大的篇幅對地下水“污染防治”進行了專章規(guī)定（第四章“污染防治”的第39-45條）。眾所周知，地下水在水資源管理、地質災害防治等方面，如同地表水污染防治已有幾十年較為扎實的工作基礎，在認知水平、管理技術、裝備能力等方面也相對成熟。但是，地下水污染防治方面的基礎相對滯后（發(fā)達國家亦如此）。可以說，目前我國地下水管理的難點在于污染防治。同時，《條例》秉承“以防為主”的核心理念，提出重點污染源（工礦場地、加油站、固廢危廢處置場所）的防滲與監(jiān)測，農業(yè)灌溉水質，多層含水層開采污染防控，地下建設活動及工程設施對地下水污染防控，人工回灌污染防控等要求。《條例》的出臺，進一步鞏固了“預防為主”思路，為地下水污染源頭管控奠定了堅實的法律基礎。

【亮點三】緊盯地下水所具有的飲用水水源等重要功能，明確敏感源保護，實施“扭住雙源”。

《條例》第五十條明確指出要“劃定集中式地下水飲用水水源地并公布名錄，定期組織開展地下水飲用水水源地安全評估”；第五十一條規(guī)定“禁止在集中式地下水飲用水水源地建設需要取水的地熱能開發(fā)利用項目”。有資料表明，我國北方地區(qū)飲用水水源約有65%來自地下水。因此，地下水保護對于我國飲用水安全具有舉足輕重的意義。第四十二條規(guī)定“在泉域保護范圍以及巖溶強發(fā)育、存在較多落水洞和巖溶漏斗的區(qū)域內，不得新建、改建、擴建可能造成地下水污染的建設項目”。這些條款所規(guī)定的對飲用水、泉域等敏感源的保護，連同“亮點二”所述的工礦場地、加油站、固廢危廢處置場所等“重點污染源”的規(guī)定，為“扭住雙源”科學施治的技術思路，提供了重要的法律依據。

【亮點四】直面地下水保護工作起步晚、底子薄、基礎差現實，明確規(guī)定開展調查與規(guī)劃編制，實施“頂層設計”。

《條例》第十一條規(guī)定要“開展地下水狀況調查評價工作。調查評價成果是編制地下水保護利用和污染防治等規(guī)劃以及管理地下水的重要依據”。“依照《中華人民共和國土壤污染防治法》的有關規(guī)定，安全利用類和嚴格管控類農用地地塊的土壤污染影響或者可能影響地下水安全的，制定防治污染的方案時，應當包括地下水污染防治的內容”?！稐l例》的出臺明確了“地下水污染防治規(guī)劃”“地下水污染防治方案”的法律地位。

【亮點五】緊靠水中有土、土中有水的地下水資源賦存形態(tài)特征，系統(tǒng)施治，實施“水土共治”。

《條例》第四十五條第二款規(guī)定“污染物含量超過土壤污染風險管控標準的建設用地地塊，編制土壤污染風險評估報告時，應當包括地下水是否受到污染的內容；列入風險管控和修復名錄的建設用地地塊，采取的風險管控措施中應當包括地下水污染防治的內容；對需要實施修復的農用地地塊，以及列入風險管控和修復名錄的建設用地地塊，修復方案中應當包括地下水污染防治的內容?！边@些規(guī)定充分尊重“水土一體”事實?！稐l例》的出臺，為水土統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理提供了重要的法律依據。

【亮點六】針對地下水污染防治緊迫性、戰(zhàn)略性強特點，總結實踐經驗，實施“制度創(chuàng)新”。

《條例》在借鑒國外經驗和尊重地方實踐的基礎上，在地下水污染防治方面創(chuàng)新做出了一系列制度安排。一是地下水狀況調查評價制度（第十條）；二是地下水污染防治重點區(qū)劃定制度（第三十九條）；三是確定并公布地下水污染防治重點排污單位名錄制度（第四十一條）；四是建立統(tǒng)一的國家地下水監(jiān)測站網制度（第四十六條）；五是地下水飲用水水源地安全評估制度（第五十條）等等。這些制度的實施，必將為依法開展地下水污染防治提供重要保障。

此外，隨著地下水環(huán)境管理工作的不斷深入，必將面臨新形勢新問題，需要在后續(xù)法律法規(guī)中予以重點關注。一是《條例》重點關注了工業(yè)、農業(yè)生產生活污染問題，但是對于能源、礦產資源開發(fā)導致的深層地下水污染問題關注較少。由于地球深層的資源開發(fā)、建設活動具有高溫、高壓的地質環(huán)境特點，現有針對地球表層地下水的評價標準和方法往往并不適用，油氣田開發(fā)、頁巖氣開發(fā)、核廢料和CO2地質儲存等深部生產建設活動，開發(fā)強度大，影響范圍廣，對淺層地下水及難以更新的深層地下水均可能存在顯著的影響，一些國家的情況證明，頁巖氣開發(fā)對周邊的地下水型飲用水源產生了污染。二是《條例》重點關注了地下水與土壤的協(xié)同管控，但是對于地下水與地表水的相互影響和地下水生態(tài)穩(wěn)定性保護關注有所欠缺?！熬盼濉币詠?，我國水污染防治實踐特別是陽宗海保護、南水北調水質保障等工程實踐證明，必須重視地表與地下水體的系統(tǒng)施策?！笆奈濉蹦酥粮L時段，我國水污染防治主戰(zhàn)場仍在河流、湖泊等地表水體的水質改善和生態(tài)穩(wěn)定性等方面。因此需要結合我國社會經濟發(fā)展的特點和水污染防治進程，關注解決這些新問題的制度設計和實現碳達峰、碳中和目標背景下地下水管理需求，完善立法。

我們相信，隨著《條例》的深入貫徹與實施，我國地下水保護和污染防治必將邁上新的臺階！